第十一章  环境与资源保护法的法律责任

　　第一节  环境与资源保护法法律责任制度概述

　　一、追究违法者法律责任的意义

　　法律作为一种行为规范，它的重要特征之一是具有国家的强制性。

　　这种强制性的集中表现是对违反环境与资源保护法的行为人（包括公民和法人以及在中国境内的外国企业和个人）追究其法律责任。

　　也就是由有关国家机关依法对违反环境与资源保护法者，根据其违法行为的性质、危害后果和主观因素的不同，分别给予不同的法律制裁，包括追究其行政责任、民事责任或刑事责任。

　　在环境保护领域普遍存在着一些严重妨碍环境与资源保护法实施的因素。例如：

　　在利用开发方面，错误观念。

　　现行法律制度不完善。

　　须配备完备的环境标准体系和强有力的监督、检查及监测系统。

　　二、环境与资源保护法律责任制度的特点

　　法律责任的构成要件：

　　法律责任主体

　　是指依法享有权利和承担义务的法律关系的参加者，在其实施加害或违法行为时，应承担一定法律责任者。

　　凡是对环境和资源进行开发利用者，或对环境保护负有监督、管理职责者，都可能成为法律责任的主体。

　　法律责任的客体

　　是指环境与资源保护法律关系中权利义务所指向的对象，亦即在实施违法活动时所指向的对象。行为和物。

　　行为，包括作为和不作为。如果违反环境与资源保护法，从事法律禁止的行为（作为）或不履行法定的职责或义务（不作为）都要承担相应的法律责任。

　　环境违法行为，同一般违法行为如民事、刑事相比较有一个重要特点，它具有持续性、反复性的特点，惩罚有的也实行连续性的惩罚。

　　物。是指法律关系中权利和义务的对象，可能成为违法行为指向的各种物。这里包括一切人们可以控制、支配和具有环境功能的自然物和劳动创造的物质财富。

　　环境违法行为指向的物，通常表现为自然物的各种环境要素和社会财富。它同民法保护对象的物的主要区别在于：

　　⑴民事法律关系客体的物，通常视为财产权的对象因而必须是具有价值的物；

　　环境与资源保护法保护的物，除社会财产外主要是指具有环境功能的自然物。

　　⑵某些自然物既是环境要素又是民法财产权的客体，如土地、森林、草原、山脉、矿藏、河流等。根据我国法律规定，它们既是民法的保护客体，也是环境与资源保护法的保护客体，但角度不同，民法重在保护所有权，环境与资源保护法重在保护其环境功能。

　　这些自然物都是只有国家或集体拥有所有权，而不能成为个人财产权的客体。

　　⑶还有一些作为环境要素的自然物如空气、风力、光照等，只能作为环境与资源保护法保护的客体，而不能作为民法财产权的客体。其意义在于它们不能作为财产为人们任意占有或处置，而只能作为人类共享资源的环境要素加以保护。

　　法律责任的主观

　　观是指法律责任的主体在实施违法行为时的主观心理状态。一般分为故意或过失（民法中称为过错）。

　　环境与资源保护法在追究某人的行政责任和刑事责任时，行为人主观上具有故意或过失被视为必备要件。

　　在环境损害引起的民事责任中，不要求具备故意或过失要件，只要实施了危害环境的行为并造成危害后果时，即可追究其民事责任。

　　法律责任的客观方面

　　是指行为的违法性和社会危害性。

　　任何承担法律责任的行为，通常都是法律禁止的、具有违法性和社会危害性的行为。违法性和社会危害性之间又往往有必然性的联系，因而又常常把社会危害性作为判断违法性的标准。

　　在特定情况下，具有社会危害性的行为不能一概视为违法行为：

　　例如生产工艺未解决而国家又需要该产品的某些企业的排污行为；某些水利工程未设过鱼设施；符合排放标准的排污行为因该地区污染源过于集中而造成环境污染等。

　　这些行为不视为违法行为因而不承担行政责任，但可能承担民事责任和治理责任。

　　第二节  行政责任

　　一、行政责任的概念及其构成要件

　　行政责任的概念

　　是指违反环境与资源保护法和国家行政法规所规定的行政义务或法律禁止事项而应承担的法律责任。

　　被追究行政责任者多为企业、事业单位及其领导人员、直接责任人员，也包括其他公民。

　　行政责任的构成要件

　　作为构成行政责任必须具备的条件有如下四种：

　　⑴行为的违法性（构成行政责任的必要条件）。即行为人实施了法律禁止的行为或违反了法律规定的义务。

　　某些违反治安处罚条例损害环境的行为，也可以追究行政责任。

　　⑵行为人的过错。行为为主观上具有故意或过失也是承担行政责任的必要条件。

　　⑶行为的危害后果（不是承担行政责任的必要条件）。

　　⑷违法行为与危害后果之间具有因果关系。

　　法律上的因果关系大体分为直接因果关系（必然性因果关系）和间接因果关系（偶然性因果关系）两种。

　　直接因果关系是指原因与结果之间存在着内在的、必然的联系。

　　间接因果关系，一般表现为：一种危害行为产生了某些危害结果（或尚无危害后果），又和其他条件结合（可能是自然力也可能是其他人的行为）又产生了另一种危害后果。这种危害行为对后一种危害结果来说，不是必然出现的。但它是原因或条件之一，也应视为具有因果关系。

　　当然，在法律规定不要求危害结果作为承担行政责任的条件时，也就不存在因果关系的认定问题。

　　二、行政制裁的方式

　　行政处分

　　⑴概念

　　行政处分（纪律处分），是指国家行政机关、企业、事业单位，根据行政隶属关系，依照有关法规或内部规章对犯有违法失职和违纪行为的下属人员给予的一种行政制裁。

　　实施行政处分的单位，必须是具有隶属关系和行政处分权的国家行政机关或者企业、事业单位。

　　处分的依据是国家环境保护的法律、法规和企业、事业单位内部的规章，还包括国家关于行政处分的两部法规：《国务院关于国家机关工作人员的奖惩暂行规定》、《企业职工奖惩条例》。

　　《环境保护法》第38条关于行政处分的规定，主要是针对污染和破坏环境情节比较严重的，除对单位处以罚款外，还要对有关责任人员给予行政处分。这些规定是为了加强负有污染防治职责的领导人和责任人的环保意识和责任心，减少行政违法行为。

　　《环境保护法》第45条还规定：环保监管人员因滥用职权、玩忽职守、循私舞弊尚未构成犯罪的，给予行政处分。

　　⑵行政处分的种类

　　对国家工作人员：警告、记过、记大过、降级、降职、撤职、开除留用察看、开除。

　　对企业职工：    警告、记过、记大过、降级、降职、留用察看、开除。

　　“企业职工”适用于全民所有制企业和城镇集体所有制企业的全体职工，也包括国家机关任命在这些企业工作的行政人员。

　　⑶行政处分的程序。

　　行政处罚

　　⑴行政处罚的概念。

　　是由特定的国家行政机关对违反环境与资源保护法或国家行政法规尚不构成犯罪的公民、法人或其他组织给予的法律制裁。

　　实施行政处罚的机关，除了对环保工作实施统一监督管理的各级环保部门以外，还包括：依照法律规定对环境污染防治实施监督管理的国家海洋局、港务监督、渔政渔港监督、军队环保部门和各级公安、交通、铁道、民航等管理部门，还有依法对资源保护实施监督管理的县级以上政府的土地、矿产、林业、农业、水利等主管部门。

　　⑵行政处罚的种类

　　警告；罚款；没收违法所得、没收非法财物；责令停产停业；暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照；行政拘留；法律、行政法规规定的其他行政处罚。

　　《环境保护法》规定了警告；罚款；责令停止生产或者使用，责令重新安装使用，责令停业、关闭五种。

　　行政处罚中，使用更多的是罚款。可以同其他行政处罚形式合并使用。

　　行政“罚款”，不同于刑事责任中的“罚金”和民事责任中的“赔偿金”。它们之间有如下区别：

　　①性质不同。罚款是行政制裁的一种形式，罚金是刑罚的一种形式，二者都带有惩罚性，而赔偿金则是对受害人的损失的一种补偿方式。

　　②罚金和罚款不一定同不法行为造成的损失等额，就是说可以高于损失额，而赔偿金是等额的，不能高于损失额。

　　③处以罚金或罚款可以是犯罪或违法的“未遂”，即只实施了犯罪或违法行为，尚未造成实际危害后果；民事赔偿则必须是已经造成了损害结果。

　　④罚金和罚款按照法律规定，一般是上缴国库的，赔偿金则要支付给受害人。

　　⑤在环境与资源保护法中，对法人科处的罚金或罚款是不能列入生产成本的，只有在无过错的情况下支付的赔偿金，才可以列入生产成本。

　　⑶行政处罚的程序

　　当事人逾期不申请复议，也不向人民法院起诉，且又不履行处罚决定的，处罚机关可以采取下列措施：

　　①到期不缴罚款的，每天按罚款数额的3%加处罚款；

　　②有行政强制执行权的机关，可根据法律规定，将查封、扣押的财产拍卖或将冻结的存款划拔抵缴罚款；

　　③申请人民法院强制执行。

　　行政处分与行政处罚的比较

　　同属行政制裁的性质，区别：

　　⑴实施处罚的机关不同。

　　行政处分是由违法失职行为人从属的机关、企业、组织或其上级主管机关科处；而行政处罚是由环保行政主管机关或依法对环保负有监督管理职责的其他行政机关科处。

　　⑵适用的违法行为不同。

　　行政处分除了适用于一般违法行为，还包括违反内部规章的违纪失职行为。（根据我国环境与资源保护法的规定，行政处分又是对违反环境与资源保护法“情节较重”的有关责任人员科处的。）行政处罚只适用于违反行政法规的行为。

　　⑶处罚的对象不同。

　　行政处罚是对法人、组织或公民，其中有的处罚形式如责令停产停业、关闭等只适用于法人；行政处分则只能适用于国家公职人员或企业职工。

　　⑷处分的形式不同。行政处分包括警告、记过直至开除等形式，行政处罚包括罚款、停业、关闭等形式。

　　⑸救济方式不同。

　　对行政处分不服者，只能寻求行政救济，即向原处分机关或上级机关提出审查或复议；对行政处罚不服者既可寻求行政救济（提出行政复议）也可寻求司法救济（提出行政诉讼）。

　　环境行政诉讼

　　是环境与资源保护法主体（公民、法人或其他组织）认为负有环境监督管理职责的行政机关和行政工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益而向人民法院提起的诉讼。

　　其重要特点是起诉人是行政相对人即公民、法人或其他组织，而被诉人只能是行使环境监督管理权的国家行政机关及其工作人员。

　　⑴环境行政诉讼的范围。

　　①司法审查之诉。这是环境行政相对人认为环保部门的行政行为不合法或显失公正而要求法院进行审查的诉讼。这些具体行政行为包括：

　　a 环境行政处罚行为。

　　b 行政机关违法要求行政相对人履行环保义务的行为，也就是说法律未规定或法律规定不应由相对人履行的义务，而环保部门要求其履行。

　　c 环境行政机关违法限制人身自由、对财产进行查封、扣押、冻结等行政强制措施，以及侵犯人身权、财产权、经营自主权等行为。

　　②请求履行职责之诉。是指环境行政相对人为要求环境行政管理机关及其工作人员履行其法定职责而向法院提起的诉讼。这里包括环保部门拒发各种环保许可证和执照的行为或行政机关拒绝履行其他法定应该改选的职责。

　　③请求行政侵权赔偿之诉。是指公民、法人或其他组织的合法权益受到行政机关及其工作人员作出的具体行政行为侵犯造成损害时要求赔偿向法院提起的诉讼。

　　国家行政机关及其工作人员在行使行政职权时，发生侵权行为使公民、法人受到损害时，受害人有要求赔偿的权利。

　　单独要求赔偿请求的应先向行政机关提出，对行政机关处理不服的，才可以向人民法院提起诉讼。

　　⑵环境行政诉讼时效

　　《行政诉讼法》规定了两种时效：

　　①对行政复议决定不服的，诉讼时效为15天；

　　②直接向人民法院起诉的，诉讼时效为3个月。

　　《环境保护法》规定，对行政复议决定不服的，诉讼时效为15天。森林法、草原法、渔业法规定了30天的诉讼时效。

　　第三节  民事责任

　　一、民事责任的概念

　　是指民事主体因违反民事义务或分割他人的财产权利或人身权利而应承担的法律责任。

　　在环境与资源保护法里，一般是指公民、法人因污染和破坏环境，造成被害者人身或财产损失而应承担的民事方面的法律责任。

　　民事责任大体分为违约民事责任（本法很少）和侵权民事责任（本法很多）两大类。

　　民事责任可以单独产生，也可以同行政责任或刑事责任同时产生。

　　二、民事责任的构成要件

　　传统民事责任构成要件包括四个方面：

　　⒈主观上有过错；

　　⒉行为的违法性；

　　⒊损害结果；

　　⒋违法行为与损害结果之间具有因果关系。

　　在其构成要件上表现出特殊性，主观上的过错和行为的违法性不再是环境民事责任的构成要件，而更加强调致害行为、损害结果和行为与结果之间的因果关系。

　　无过错责任原则

　　⑴无过错责任原则的概念。

　　是指因污染环境而给他人造成财产或人身损害的单位或个人，即使主观上没有故意或过失，也要对造成的损害承担赔偿责任。

　　在环境保护法中无过错责任是普遍原则。

　　⑵实行无过错责任制的原因。

　　打破古代罗马法过错责任原则的直接原因是近代大型危险性工业和交通运输业的发展。

　　⑶无过错责任的免责条件。

　　是指因环境污染造成他人财产和人身损害时，因有法律规定的免除责任的条件而不承担民事责任。

　　免除民事责任的条件主要有以下三种：

　　第一，是不可抗力。

　　所谓不可抗力是指人们不可抗拒的客观情况，即在当时、当地的条件下，主观上无法预见，客观上也无法避免和克服的情况。

　　不可抗力有两种：

　　一种是自然灾害，如地震、火山爆发、山崩、海啸、台风等；

　　一种是某些社会现象，如战争、特殊的军事行动等。

　　注意：环境与资源保护法要求在发生不可抗力的情况下，排污单位必须采取合理措施后，仍不能避免损害的，排污单位才能免除民事责任。

　　第二，是因受害人自身引起的。

　　《水污染防治法》规定：水污染损失由受害者自身的责任所引起的，排污单位不承担责任。就是说，损害的发生原因是受害人自身的故意或过失造成的，致害人可以免除民事责任。

　　第三，是由第三者的故意或过失引起的。

　　《海洋环境保护法》第43条规定，完全由于第三者的故意或过失造成污染损害海洋环境的，由第三者承担赔偿责任。《水污染防治法》第55条也作了同样的规定。

　　此外，《海洋环境保护法》第43条还规定，负责灯塔或者其他助航设备的主管部门在执行职务时因疏忽或者其他过失行为，造成海洋污染的，船舶的所有者不承担赔偿责任。

　　行为的违法性

　　在环境与资源保护法中，不把侵权行为的违法性作为承担民事责任的必要条件，只要从事了“致人损害”的行为并发生了危害后果，即使行为是合法的，也要承担民事责任。

　　损害结果（构成民事责任的必要条件）

　　一般是人身损害（致病、伤残、死亡）和财产损失。

　　因果关系

　　致害行为与损害结果之间具有因果关系。

　　三、承担民事责任的方式

　　《民法通则》第134条规定了停止侵害、排除妨碍、赔偿损失直到赔礼道歉等十种承担民事责任的方式。

　　《环境保护法》和其他环境与资源单行法规中规定了排除危害、赔偿损失、恢复原状等几种方式。排除危害、赔偿损失可以单独适用，也可以合并适用。

　　我们把《民法通则》规定的十种责任方式，从性质和作用上分成三种类型：

　　⑴防止性的方式。如停止侵害、排除妨碍、消除危险。这些方式都是在分割行为发生之时，为了避免造成损害结果，要求致害人采取措施以制止侵害；

　　⑵补偿性的方式。如返还财产、恢复原状、赔偿损失、消除影响、恢复名誉等。在分割行为发生后。

　　在环境保护方面主要适用～。

　　⑶处罚性的方式。如支付违约金。多适用于不履行或不适当履行合同时，违约方当事人向另一方支付一定金额。其条件是不履行合同而不论是否给对方造成了经济损失。

　　在环境与资源保护法领域特别是在因公害引起的民事责任中，为了贯彻预防为主的方针，应该在立法的改进、救济方式上更多采用预防性的责任形式，作到积极预防和避免损害的发生。

　　排除危害

　　主要是指由于环境污染和破坏对他人造成人身或财产危害的排除。包括正在发生或已经发生的危害的排除。是一种积极意义的防止性责任形式。

　　赔偿损失

　　是指环境污染和破坏的致害人以财产赔偿受害人的人身或财产损失。赔偿范围：财产损失和人身损害。

　　⑴财产损失的赔偿。

　　在环境污染污染造成的财产损失的计算中，除了直接损失外，也应包括失去的可得利益和间接损失。例如工厂排污毒死了鱼塘的鱼苗，直接损失是鱼塘的鱼苗，可得利益是鱼苗成长后可以得到的实际收入，间接损失是清除鱼塘被污染的费用。

　　⑵人身损害引起的财产损失的赔偿

　　环境污染导致的人身损害主要有三种情况：健康损害、人身伤残、死亡。

　　四、追究民事责任的程序

　　《环境保护法》第41条规定，对赔偿责任和赔偿金额的纠纷，当事人可以选择行政处理或司法解决两种程序。

　　行政处理

　　是依照当事人的请求，由环保行政主管部门或其他依法行使环境监督管理权的部门对赔偿责任和赔偿金额的纠纷作出调解处理。

　　这种“处理”，立法原意是行政调解，而不是行政裁决。

　　性质上属于行政机关居间对当事人之间的民事权益争议，在查清事实、分清责任的基础上，通过调解方式，达成协议，解决纠纷。

　　它既不是行政裁决，也不是行政处理决定。

　　它对双方当事人均无强制约束力和强制执行力。

　　一方当事人不服调解处理，可以向法院起诉，法院仍以民事纠纷进行审理，而不能以作出处理决定的环保行政部门为被告提起行政诉讼。

　　环境民事诉讼

　　环境民事责任的行政调处不是解决纠纷的必经程序。

　　受害人有权选择直接向人民法院提起诉讼。

　　环境民事诉讼是环境侵权的受害人为保护自身的人身和财产权益，依据民事诉讼的条件和程序向人民法院对侵权行为人提起的诉讼。

　　环境民事诉讼的特点和相应法律规定：

　　⑴起诉资格的放宽。

　　一般民事和行政诉讼，必须是与诉讼有直接利害关系的人才可以提起行政诉讼和民事诉讼。

　　环境与资源保护法规定，公民对污染与破坏环境（包括资源）的行为有权检举和控告。

　　⑵举证责任的转移。

　　传统的诉讼举证规则一般是要求受害人对自己的诉讼主张提出相应的证据。

　　举证责任“转移”亦称“倒置”的原则，即由原告承担的举证责任，改为由被告举证，或者原告只需提出受到损害的事实证据，如果被告否认应承担民事责任，则需要提出反证。

　　更高人民法院《关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>若干问题的意见》（1992）第74条规定：在因环境污染引起的损害赔偿诉讼中，对原告提出的侵权事实，被告否认的，由被告负责举证。

　　⑶因果关系推定原则。

　　在一般民事诉讼中，要求原告提出侵害行为与损害结果之间具有因果关系并提出直接证据。

　　但是，环境损害因果关系的认定十分困难和复杂。这是因为：

　　①一般侵权行为大多直接作用于受害人，环境侵权则要通过“环境”这一载体，再作用于人体和财产，其因果关系不容易直接和立即显现出来。

　　②环境侵权的原因事实是排放于环境的各种污染物。

　　③污染物在环境中具有潜伏性和积累性，污染行为与损害结果之间，可能有一个相当长的时间差，有的数月甚至数年，这种时空的延伸也使因果关系认定极为困难。

　　④很多污染是多因子复合作用的结果。

　　因果关系推定，就是在不能确定因果关系时，采用“流行病统计学”的方法，人为“推定”因果关系。日本四大公害案件。

　　⑷诉讼时效。

　　因环境污染损害赔偿提起诉讼的时效期间为3年，从当事人知道或者应当知道受到污染损害时起计算。

　　造成环境污染损害的，有责任排除危害，并对直接受到损害的单位或者个人赔偿损失。赔偿责任和赔偿金额的纠纷，可以根据当事人的请求，由环境保护行政主管部门或者其他依照法律规定行使环境监督管理权的部门处理；当事人对处理决定不服的，可以向人民法院起诉。当事人也可以直接向人民法院起诉。

　　第四节  刑事责任

　　一、刑事责任的概念

　　是指行为人故意或过失实施了严重危害环境的行为，并造成了人身伤亡或公私财产的严重损失，已经构成犯罪要承担刑事制裁的法律责任。

　　1997年3月修订的新《刑法》特别设立了“破坏环境资源保护罪”。

　　二、刑事责任的构成要件

　　⒈犯罪主体

　　除了达到法宝年龄具备刑事责任能力的自然人以外，也包括法人。

　　《固体废物污染环境防治法》及新刑法都规定，单位犯罪的处以罚金，并对其直接负责的主管人员和其他责任人员依规定处罚。

　　⒉犯罪客体

　　是侵害各种环境要素和自然资源从而侵犯财产所有权、人身权和环境权。

　　环境犯罪的客体具有复合客体的特征。

　　⒊犯罪的客观方面

　　是指有污染和破坏环境及自然资源的行为（作为和不作为）及其社会危害性。

　　危害后果是否严重是区别行政责任和刑事责任的重要依据。

　　⒋犯罪的主观方面

　　即犯罪主体进行犯罪行为时的故意或过失的主观心理状态。

　　一般来说，破坏环境和资源的行为多为故意，而污染环境的行为多为过失。

　　因损害环境的行为可能产生极其严重的危害后果，在认定是否构成犯罪时，不能仅仅看社会危害性一个方面，必须强调具备犯罪的故意和过失。这是区别罪与非罪的重要界限。

　　三、认定破坏环境资源罪应注意的问题

　　作为刑法的重点惩罚对象应该是那些主观恶性大，为了一己私利，不顾公众死活大规模破坏环境与资源造成严重危害后果的；或者破坏某些具有珍贵、历史、美学、文化价值折环境要素或稀有、珍贵物种而造成无法弥补损失的犯罪行为。

　　环境犯罪具有复合客体的特征，对其社会危害性的分析和认定，比一般犯罪更为复杂。

　　一是因为其危害具有滞后性、复合性和积累性，危害程序和责任人不易准确认定。

　　二是徇社会危害性不能只看到对财产即经济方面造成的损失，还要注意其对人体健康及对环境要素造成的不可逆转的美学、历史、文化等价值的损害，这些损失和危害，往往要比经济损失大得多或者无法以经济价值来衡量。

　　四、新《刑法》关于破坏环境资源保护罪的规定

　　⒈重大环境污染事故罪

　　⒉非法鼾或擅自进口固体废物罪

　　⒊破坏自然资源罪

　　破坏矿产资源追究刑事责任的，分为两种情况：

　　第一种情况是，未取得采矿许可证擅自采矿的，擅自进入国家规划矿区、对国民经济具有重要价值的矿区和他人矿区范围采矿的，擅自开采国家规定实行保护性开采的特定矿种，经责令停止开采后拒不停止开采，造成矿产资源破坏的。

　　第二种情况是，违法采取破坏性的开采方法开采矿产资源，造成矿产资源严重破坏的。

　　对破坏森林资源的犯罪，区别三种情况：

　　非法采伐、毁坏珍贵树木的。

　　盗伐、滥伐或其他林木，数量较大的。

　　以牟利为目的，非法收购明知是盗伐、滥伐的林木，情节严重的。