第六章  国家对环境与资源的管理

　　第一节  环境与资源管理的概念、原则和范围

　　一、环境与资源管理的概念

　　环境与资源管理的概念概括为：环境与资源管理是国家采用行政、经济、法律、科学技术、教育等多种手段，对各种影响环境的活动进行规划、调整和监督，目的在于协调经济发展与环境保护的关系，防治环境污染和破坏，维护生态平衡。

　　二、环境与资源管理的原则

　　除了遵循国家管理的一般性原则外，还要根据环境与资源管理的特点，遵循一些特殊的原则。

　　综合性原则

　　从管理体制、制度、措施、手段都要贯彻综合性的原则。

　　法律和经济手段的综合运用在环境与资源管理中起着关键性的作用。

　　区域性原则

　　包括：

　　⑴制定环境政策和标准要尽可能考虑地区的差异性；

　　⑵某些环境要素的保护和污染防治，例如水的利用与保护，土地、森林、渔业资源的利用和保护等都要考虑区域性原则；

　　⑶注意发挥地方管理机构的作用，以地方为主进行环境与资源管理。

　　我国设有长江水源保护办公室、黄河水利委员会，对这两大流域水资源的保护主要是发挥地方机构的作用。

　　预测性工作的重要性

　　国家要对环境实行有效的管理，首先必须掌握环境状况和环境变化趋势，这就需要进行经常性的科学预测。

　　可靠的预测是科学的环境与资源管理和决策的基础和前提。

　　规划和协调

　　环境规划包括长远规划（例如五年）和短期规划（一、二年）；全国规划和地方规划、工业污染防治规划、水域污染防治规划、自然环境保护规划等。

　　三、环境与资源管理的范围

　　由于各国环境问题的阶段性和具体情况的不同，有广义和狭义之分。

　　狭义的环境与资源管理主要指污染控制。

　　广义的环境与资源管理，把污染防治和自然保护结合起来，包括资源、文物古迹、风景名胜、自然保护区和野生动植物的保护。

　　更大范围的环境与资源管理。

　　认为协调环境保护与经济发展、土地利用规划、生产力布局、水土保持、森林植被管理、自然资源养护等也是环境与资源管理的组成部分。

　　第二节  国家对环境与资源管理的历史发展

　　现代环境问题产生于产业革命以后。

　　西方工业发达国家环境与资源管理大致经历了四个发展阶段。

　　一、第一阶段，早期限制时期

　　从产业革命开始到本世纪初，西方工业发达国家经历了早期的工业化时期，同时也进入了公害发生期。

　　当时的主要环境问题是工业生产引起的第一代污染。

　　伦敦烟雾污染。

　　二、第二阶段，治理时期

　　从20世纪初至60年代进入了公害发展与泛滥时期。

　　出现了一些污染严重的新的工业部门，如石油、化工、电力、汽车等，环境污染和破坏空前加剧，已从局部地区发展成为社会性公害。

　　主要对策是投入一切可能的技术和财力进行污染治理。

　　治理阶段虽然取得控制污染的显著效果，但也存在许多问题：

　　⑴治理是在造成污染之后再进行治理，因而是被动的，可谓“头疼医头，脚疼医脚”，往往是此起彼伏，防不胜防。

　　⑵治理阶段一般是采用“单打一”的单项治理技术，很少采用综合防治措施，这样只能着眼于解决部门性的污染源，而不能从整体上和防治结合上有效地解决环境问题。

　　⑶单项治理要耗费巨额资金，经济上不合算。

　　三、第三阶段，综合防治时期

　　从20世界60年代至70年代，“预防为主”、“综合防治”。

　　具有代表性的政策转变的标志是1979年经济与发展组织（OECD）第二次环境部长会议纪要提出的建议：各国环境政策的核心应该是“防重于治”。得到了工业发达国家的普遍赞同。

　　贯彻预防为主、综合防治政策的主要措施包括以下几项：

　　实行区域综合规划，包括土地利用规划，全面解决合理布局问题，做到防患于未然。

　　实行预防为主的环境影响评价制度，使损害环境的工程建设在施工前通过评价得到有效制止。

　　把污染物排放的“浓度控制”改为“总量控制”。

　　总量控制是在计算地区环境容量（限值）和当地污染物排放总量的基础上，根据环境指标限定每个排污单位的污染物排放量，这样，可以使各种污染源排放的污染物总量不超过环境容量的限值，以保证一定地区或城市的环境质量。

　　尽可能把污染物消灭在生产过程中。

　　从末端处理改为生产全过程的管理，以及采用无害、低害工艺和闭路循环系统。

　　把污染物的排放量减少到更低限度后，再采用净化处理措施。

　　四、第四阶段，制定发展与环境的总体战略，全面调整人类同环境的关系

　　从20世纪70年代以后到目前。

　　1992年联合国环境与发展大会把可持续发展作为各国未来的共同发展战略。

　　第三节  环境与资源管理是国家的一项基本职责

　　把环境与资源管理上升为国家的一项基本职能，则是在20世纪70年代环境问题成为严重的社会公害的时候。

　　1972年的人类环境会议是一个转折点。

　　这次会议指出，环境问题不仅是一个技术问题，也是一个重要的社会经济问题，不能只用科学技术的方法去解决污染，还需要用经济的、法律的、行政的、综合的方法和措施，从其与社会经济发展的联系中全面解决环境问题。

　　只有把环境与资源管理作为一项国家职能，全面加强国家对环境的管理才能做到。

　　50、60年代严酷的现实使发达国家的政府认识到，环境问题已经成为同政治、经济密切相关的重大社会问题，不把环境与资源管理列为国家的重要职责，便不能应付这种挑战。

　　1971——1972年的，不少国家相继在宪法里规定了环境与资源管理的原则和对策，公民在环境保护方面的基本权利和义务，把“环境保护是国家的一项职责”规定为宪法原则。

　　第四节  环境与资源管理机构

　　一、外国的环境与资源管理机构

　　比较有代表性的环境与资源管理体制有以下几种类型：

　　现有的行政部委兼负环境保护职责

　　设立设立机构——委员会

　　成立行政部一级专门机构

　　具有重大权限的独立机构

　　几中机构同时并设

　　建立以“预防为主”的综合性的环境与资源管理机构的目的和特征是：

　　有利于“预防为主，综合防治”原则的贯彻，并使这种职能得到更有效的发挥。

　　尽可能使中央各部门和地方机构的环境与资源管理活动取得协调，在加强中央机构监督职能的前提下，更多地发挥地方机构的作用。

　　在环境与资源管理上，必须协调人口、资源、发展与环境之间的关系，并且承认生态系统与资源利用以及环境保护之间有相互依赖的关系，并把这种依赖关系反映到政府的政策和行动中去。

　　环境与资源管理体制的设置、机构的职能和权限，应该有助于在环境政策、规划的制定、污染控制、自然保护、社会教育、科学研究等方面，采取综合处理的办法，使环境与资源管理措施能够全面实施，并且避免国家政策和管理活动的脱节。

　　二、我国的环境与资源管理机构

　　建国以来，我国的环境与资源管理机构经历了4次调整逐渐加强和完善，已经形成了一个比较适应环境与资源管理需要的完整体系。

　　建国以后至70年代初。由有关部委兼管。

　　1974年5月，国务院成立了由20多个有关部、委组成的环境保护领导小组，下设办公室。

　　1982年，成立了城乡建设环境保护部，同时撤销国务院环境保护领导小组。建设部下属的环保局为全国环境保护的主管机构。

　　1984年5月，成立了国务院环境保护委员会。

　　1984年12月，经国务院批准，城乡建设保护部下属的环保局改为国家环保局。

　　1998年，国家环保局升格为部级的国家环境保护总局，撤销了国务院环境保护委员会。

　　另外，根据《环境保护法》的规定，省、市各级政府建立了环境保护专门机构，工业较集中的县一般也设立了专门机构或由有关部门兼管。在较大的工矿企业里，设有环保科、室或专职人员。

　　第五节  我国环境与资源管理机构的职责

　　国家环境保护总局成立后，进一步明确了其主要职责。10条。